协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。推进协商民主实践，加强制度建设至关重要。
     一、当前协商民主的主要问题源自制度建设滞后
    从1991年江泽民首次提出我国社会主义民主的两种重要形式论断到2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，协商民主在我国已经走过了24年光辉历程。特别是党的十八大以来，各级政协组织积极开展协商民主实践，创新协商民主形式和方式，探索协商民主机制制度建设，取得了有目共睹的成果。但通过对基层政协协商民主实践考察和盘点，我们发现，虽然我国的协商民主制度已初步确立，协商民主的地位、方式、内容、程序等也在相关文件中予以确认，但由于文件原则性强，可操作性差，缺乏机制保障，加之参与客体积极性不高，导致协商民主的落实情况不尽如意。主要表现在四个方面：
    （一）协商民主存在一头热一头冷现象。协商民主本应是在各级党委主导下，各相关利益主体参与形成共识的过程，而实际操作中，往往是党委冷淡缺位，政协热情高涨。从协商计划制定、协商活动开展到协商意见报送，大多是各级政协包打包唱。即使协商过程中有党委领导参加，也是受政协邀请以听取意见作出解释为主，很少与其他协商主体平等地交换意见。最终形成是协商意见，也只是其他利益相关主体意见主张的综合，只是供党委、政府决策的参考建议，而不是党委或政府与其他协商主体的共识。这与社会主义协商民主的本义相去甚远，必须引起高度重视。
    （二）协商民主过程协形式化倾向突出。在一些地方，党委、政府在重大决策发布执行前，召开民主协商会或者座谈会、听证会等，但会议组织者通常没有给参与协商主体对象充足的时间去做深入思考和调查研究，相关材料文本也是开会时才发给与会人员。或者过于强调与会者要讲政治、顾大局，暗示与会者表达赞成意见，使得协商会变成了情况通报会、统一思想会。有地方为追求协商结果的一致性，在协商意见、共识难以形成时，转而采取少数服从多数的选举民主形式。虽然在程序上面貌似符合协商民主的要求，但由于各协商主体之间缺乏应有的沟通、搏奕和妥协，协商民主成为党政部门实现意图的手段和形式。
    （三）协商与决策两张皮现象仍然存在。在一些地方，虽然开展了协商民主活动，也形成了协商意见，但经协商获得的共识并未能影响到决策，没有体现到政策中去。特别是一些老大难问题，协商各方已经形成共识，却迟迟没有转化为决策，落实到部门工作之中。议而不决，决而不行，既浪费了决策资源和成本，也使决策失去了其应有的权威性，失去了协商民主的原有意义，一定程度上阻碍了协商民主发展。
    （四）公民有序政治参与渠道有待畅通。协商民主的实质是要实现公民有序的政治参与，在协商民主中引入公民有序政治参与机制，能够更好地兼顾广大民众多元化利益诉求，消除个体有限理性的局限或偏见的束缚，通过平等对话、理性包容实现各种利益诉求的柔性整合。从目前各地政协协商民主实践看，公民有序政治参与的相关的机制和制度尚未建立，政治参与的流程等基础性设计尚未完成。渠道还不是很畅通，公民表达各种要求的信息不易传递到有关决策部门。一些地方和基层政协虽然在开展协商活动时邀请了部分与议题相关的公民参与其中，但多是以旁听者的身份列席，与其他协商主体在地位上、话语权上并不平等，其作用与意义止于见证协商过程。
出现上述问题的关键在于协商民主制度不够规范不够完善，缺乏具体的法律法规，缺乏一些权威性的操作规章，缺乏监督机制和措施保障，没有统一规范的工作流程，协商的内容、范围、程序弹性还比较大，规定比较宽泛，操作性不强。发展和完善社会主义协商民主制度，应成为当前及今后一个时期建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。
    二、社会主义协商民主制度的基本结构
    社会主义协商民主制度是一个庞大的完整的制度体系，既要确立协商民主的基本原则，又要涵盖各个不同协商渠道，还要规范协商民主操作程序和建立保障机制。需要将健全完善综合性制度与专门性制度、实体性制度与程序性制度、政协内部协商制度与党委政府议事制度有效结合起来，形成相辅相成、衔接配套的有机整体。按照制度的功能区分，笔者认为，协商民主制度可由约束性制度、程序性制度和保障性制度三个大的部分组成。
    （一）协商民主约束性制度。主要对协商民主应遵循的基本原则、各协商渠道的责任边界、必须进行协商的各类事项、各协商主体的权益义务以及相关罚责等作出规定。协商民主约束性制度的制定者主要是各级党委，因此也有专家学者和政协理论研究者称之为顶层统筹性制度。健全完善协商民主约束性制度，重点在于进一步完善以下三个方面的制度：一是完善基于宪法和法律的协商民主制度。在中共中央对人民政协协商民主作出一系列制度性规定的基础上，研究制定关于协商民主的法律法规，对人民政协协商民主的主体、内容、程序等作出具体法律规定；二是出台地方层面的人民政协协商民主实施意见。按照中共中央两个文件精神，地方政协协助本级党委，结合工作实际，制定地方政协层面的加强人民政协协商民主建设的实施意见。对政协协商的内容、形式、程序，政协协商与党委和政府工作的有效衔接，协商成果转化运用等方面作出制度规定，为顺利推进政协协商创造良好基础；三是建立健全年度协商工作计划制定实施制度。按照中共中央的文件要求，各地党委、政府、政协共同研究制定年度政协协商工作计划制定的实施办法，对计划的协商议题和形式的选择、制订主要程序、协商计划实施程序、协商计划保障落实等作出明确规定，促进重大协商活动整体谋划部署、有序组织实施。
    （二）协商民主程序性制度。是对人民政协履行职能，开展协商、监督、参政议政和团结统战以及经常性工作，作出的专门规定。其核心是从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。协商民主程序性制度建设的重点有三个方面：一是建立健全规范协商形式的制度。按照“缺什么、补什么”的原则，重点是健全完善对口协商、界别协商等协商运行制度，对协商的主体、内容、形式、程序、协商成果运用等进行明确具体规定，确保开展协商民主的各项协商形式运作规范有效。不断加强网络议政和远程协商方面的制度建设，加快建立健全公共信息发布、与网民协商沟通、交流互动等制度，引导群众理性合法有序地表达利益诉求，实现网络化协商议政，与民众无缝对接。二是建立健全规范协商平台的制度。按照“突出重点、规范操作”的原则，研究制订政协全委会协商、常委会议协商等协商平台开展协商的操作办法，对与谁协商、怎么协商、协商什么、协商成果如何转化等予以规范，保证政协各参加单位、界别、政协委员、各级各部门提交的议题均能在对应的载体上得到协商。三是建立健全规范协商程序的制度。按照“科学合理、顺畅高效”的原则，围绕规范调研视察、协商议政、评议监督等工作程序，研究制订具体实施制度，增强政协履职工作的可操作性，避免随意性。
    （三）协商民主保障性制度。即保证政协协商与党委政府工作有效衔接、履职活动正常开展、协商监督成果及时转化运用的制度。建立协商民主保障性制度，是协商民主制度化、规范化，协商民主更有实效、更有刚性的需要，是发挥协商民主制度在社会主义政治文明建设中重要作用的需要。这方面制度目前还不够完整，应在实际中总结固化有益经验和有效做法，形成操作性强的规范。一是党委、政府、政协应共同建立完善知情明政制度。这包括党委、政府召开重要会议、组织重要活动，邀请政协领导和政协委员参加会议、听取情况、征询意见的规范；党委政府领导及有关部门负责人参加政协重大协商活动，通报有关情况的规范性要求；政协组织调研视察等协商活动时，党委、政府办公厅（室）等部门信息公开制度；党委、政府及有关部门的年度工作部署、领导讲话、年度总结知情通报等制度。二是党委、政府、政协应共同建立办文办事协调衔接制度。进一步推动人民政协的协商民主与党委、政府办文办事规则相衔接，对于已经明确了的人民政协协商民主内容、形式、程序和相关规定，党委、政府要修订衔接相关的工作程序、办事规则和规章制度，保障和支持政协履行协商民主的职能。三是党委、政府、政协应共同建立协商成果的督办考评制度。应设立常态化的人民政协协商民主建设联席会议制度，由党委领导牵头，召集有关方面，定期研究和协调年度协商计划的制定、协商活动的组织实施、协商成果的办理采纳等工作。应建立健全政协协商成果反馈及督办制度，着力规范政协协商成果承办单位办理和情况反馈工作，促进协商成果办理落实。四是要加大舆论引导和监督。充分发挥政协报刊网站和其他新闻媒体的作用，使协商民主成为全社会的共识。同时，对党政部门是否遵守“未协商不决策”、是否认真参与协商、是否落实协商成果等问题，进行舆论监督，保证协商民主制度的运行更有效、更健康、更有影响力。
    三、在实践中健全和发展协商民主制度
    建立社会主义协商民主制度是一个长期积累不断完善的过程，作为协商民主的重要渠道和专门机构，人民政协应在健全和发展协商民主制度上发挥积极的作用。
   （一）准确把握定位，发挥重要渠道和专门机构作用。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，是党的十八大站在健全社会主义协商民主制度的高度提出的一项重大课题。各级政协组织一是要要原原本本学习政协章程、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及十八大以来习近平总书记关于推进协商民主的系列重要讲话，把握精神实质，找准自身定位，切实履行好协商民主重要渠道和专门机构职责，在协助党委制定协商民主工作制度、确定年度协商工作计划、畅通协商民主渠道、搭建协商民主工作平台、为协商活动提供优质服务等方面积极作为。二是要切实加强政协自身建设，一方面适时整合政协内部资源，组建相当于专门委员会规格的专门工作部门，专职从事协商民主活动的组织、协调、服务、研究工作；一方面加强政协委员协商意识、协商能力培养，完善政协委员履职服务、联系沟通、履职评价等操作规范，保障各民主党派、工商联和无党派人士在政协的各种会议上以本党派、团体和个人名义发表意见，开展调研视察、提出提案、反映社情民意权利。努力构建各级政协机关有专门机构抓协商工作，政协委员懂协商、敢协商、擅协商的协商民主格局。
    （二）勇于探索实践，巩固完善好已有协商民主制度。协商民主制度源自协商民主的生动实践，同时又指导和规范协商民主实践。制度设计是否符合实际、是否具有可操作性，也只有通过协商活动才能得到检验。各级政协一方面要坚持现有制度不动摇，执行现有制度不走样，围绕关键领域、重点工作、民生问题等开展协商民主活动，在协商中实践检验、巩固和完善制度，使已有的协商民主制度更加切合协商活动实际，更加具有操作性；一方面要勇于探索新的协商形式、协商方法和协商民主实现途径，在加强协商民主与党政中心工作有机融合、扩大公民有序政治参与、运用现代信息技术搭建多维度协商平台、完善协商环节增强协商实效等方面进行大胆探索。对协商实践中出现的非原则性问题、机制性问题和操作性问题，要秉持包容心态，允许试错和自行纠错，不轻易否定任何有益的探索。
    （三）坚持与时俱进，健全好社会主义协商民主制度。
    社会主义协商民主制度中国人民内部各方面(现实社会中表现为社会各利益关系群体)，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行平等、广泛协商的规则和程序等的总称。协商民主的制度建设不能是单方面的，必须具有系统性，是一个完整的制度体系。经过多年探索，各级政协已经制定和实施了一些关于政治协商规程、制度，并取得了许多实实在在的效果，推进了协商民主发展。我们要在总结过来实践经验的基础上，进一步明确各种具体的协商民主制度和程序，统筹研究各种协商民主的制度和程序，研究各种协商民主制度之间以及协商民主与其他相关制度之间的相互贯通和衔接。同时，各级政协还要认真研究协商民主过程中出现的各种新情况、新问题，总结提炼推进协商民主工作的新思路、新办法，将一些行之有效的做法上升到制度层面，以此推动协商民主制度创新和发展。（沅陵县政协提案委主任  刘林）